Децентралізація. ОТГ

Sorry, this entry is only available in Ukrainian. For the sake of viewer convenience, the content is shown below in the alternative language. You may click the link to switch the active language.

Суть проблеми

Замість децентралізації – фейки

З часів незалежності українська влада з різних причин або  посилювала процеси централізації, або просто підміняла децентралізацію фіктивними процесами. У результаті громадяни усувалися від державного управління, а функції громад перебирали на себе органи місцевого самоврядування, які були залежними від центральної влади і не володіли ні інституційними, ні фінансовими повноваженнями для реального самоврядування.

Є влада, немає грошей і права

Територіальні громади внаслідок надмірної роздрібненості неспроможні ефективно функціонувати і надавати публічні послуги.

Система органів місцевого самоврядування є одним з найбільш проблемних елементів системи органів влади в Україні. Органи місцевого самоврядування наділені відповідальністю, однак позбавлені правових і фінансових можливостей здійснювати самоврядування. Територіальні громади внаслідок надмірної роздрібненості неспроможні ефективно функціонувати і надавати публічні послуги.

Що відбувається?

Ключові цифри

  1. На 2014 р. 5419 територіальних громад були дотаційними на понад 70 %, з них дотаційність 483 територіальних громад становила 90 %.
  2. За 1991-2014 рр. чисельність сільського населення зменшилася на 2,5 млн. осіб, а кількість сільських населених пунктів – на 348 одиниць, однак кількість сільських рад збільшилася на 1067.
  3. Із близько 12 тис. територіальних громад у 4809 громадах – менш як 1 тис. осіб, а у 1129 громадах – менш як 500 осіб; у більшості з них не утворено виконавчі органи відповідних рад, відсутні бюджетні установи, комунальні підприємства, а органи місцевого самоврядування таких громад практично не можуть здійснювати надані їм законом повноваження.
  4. Україна, будучи членом Ради Європи, бажаючи імплементувати в себе базові принципи місцевого самоврядування країн-членів Ради Європи, Законом № 452/97-ВР від 15.07.97р. ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування (1985р.).
  5. У квітні 2014 р. було схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади і затверджено план заходів щодо її реалізації, що можна вважати стартом реформи.
  6. За 2015-2017 рр. загалом 3264 територіальні громади об’єдналися у 699 ОТГ, в результаті чого 6 млн. українців стали членами нових об’єднаних територіальних громад. Також можна спостерігати позитивну динаміку формування ОТГ: у 2015 р. 795 територіальних громад утворили 159 ОТГ (1,4 млн. осіб), у 2016 р. 944 територіальних громад увійшли до складу 207 ОТГ (1,7 млн. осіб), у 2017 р. 1525 територіальних громад утворили 333 ОТГ (2,9 млн. осіб).
  7. На початок 2018 р. результати формування ОТГ у масштабах цілої країни є не такими вже й вражаючими: 3264 територіальні громади, які об’єднані в ОТГ, становлять лише 29,1 % від загальної кількості територіальних громад, що існують в Україні. Новостворені ОТГ покривають площу в 173,9 тис. кв. км., що становить 30,2 % від площі України. Ще більш песимістична картина щодо кількості громадян, які входять до складу ОТГ, адже 6 млн. – це лише 14,3 % від загальної кількості населення України. Відповідно, необ’єднаними на початок 2018 р. залишаються 8090 територіальних громад (70,9 %), які становлять площу 429.7 тис. кв. км. (69.8 %) та в яких проживає 36 млн. осіб (85,7 %).

Як так сталося?

Аналіз ситуації:

Основні причини, які зумовили необхідність децентралізації влади:

  • децентралізація і реальне залучення громадян до влади є важливим елементом демократичних перетворень і умовою реалізації європейського вектору зовнішньої політики України;
  • децентралізація відповідає прагненням українських громадян самостійно вирішувати більшість питань, які стосуються їхнього життя, та самостійно відповідати за власні умови проживання і власний добробут;
  • імідж української влади як в очах міжнародного співтовариства, так і в очах власного народу безпосередньо залежить від їхньої здатності реформувати політичну систему України загалом, і реалізувати процес децентралізації, зокрема;
  • передача значних повноважень на рівень громади дасть змогу підвищити мотивацію громадян та ефективність місцевого самоврядування;
  • надзвичайно слабка матеріально-фінансова база більшості територіальних громад, що спричиняє їхню неспроможність
  • виконувати всі повноваження органів місцевого самоврядування та реальний розвиток місцевого самоврядування лише на рівні територіальних громад міст обласного значення;
  • неспроможність органів місцевого самоврядування надавати населенню високоякісних і доступних публічних послуг на відповідних територіях;
  • недосконала система територіальної організації влади, що спричиняє низьку ефективність управління суспільним розвитком на відповідній території;
  • зниження рівня професіоналізму посадових осіб місцевого самоврядування, зокрема внаслідок їхньої низької конкурентоспроможності на ринку праці, зниження рівня престижності посад, що призводить до низької ефективності управлінських рішень;
  • закритість і непрозорість органів місцевого самоврядування, високий рівень корупції, що призводить до зниження ефективності використання ресурсів, погіршення інвестиційної привабливості територій, зростання соціальної напруги;
  • обтяжливість дотаційної політики щодо територіальних громад для державного бюджету;
  • наявність конфліктів щодо розподілу компетенції як між органами місцевого самоврядування різного рівня, так і між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади;
  • неузгодженість місцевої політики щодо соціально-економічного розвитку з реальними інтересами територіальних громад;
  • неможливість підтримки більшістю органів місцевого самоврядування умовах обмеженості фінансових ресурсів житлової та промислової інфраструктури в належному технічному стані, що спричиняло ризик виникнення техногенних катастроф;
  • складна демографічна ситуація у більшості територіальних громад, яка, однак, не корелювалася із процесом формування територіальних громад;
  • надмірна подрібненість територіальних громад.

Без реалізації повномасштабної реформи місцевого самоврядування неможлива розбудова демократії в Україні, забезпечення належного добробуту громадян, формування позитивного іміджу на міжнародній арені та реалізація євроінтеграційних прагнень України.

Після Революції гідності політична еліта задекларувала одним із першочергових завдань проведення реформи децентралізації, яка передбачала об’єднання територіальних громад та передачу їм реальних повноважень та фінансових ресурсів. Також децентралізація передбачала укрупнення районів, однак, без зміни меж областей, та перерозподіл повноважень як між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади, так і між самими органами місцевого самоврядування різного рівня.

Багато створених ОТГ об’єднали менше від запланованих перспективними планами територіальних громад. Також варто згадати про наявність фактів невдоволення частини жителів ОТГ результатами функціонування новостворених територіальних одиниць.

Серед багатьох причин, які зумовлюють повільний і неефективний процес формування ОТГ в Україні, можна виокремити такі основні:

·               недовіра громадян до реформи децентралізації загалом, і до формування нових ОТГ, зокрема, що пояснюється загальним низьким рівнем довіри до влади, як загальнодержавної, так і місцевої;

·               нерозуміння суті децентралізації більшістю громадян і, відтак, небажання активно включатися у процес формування ОТГ;

·               відсутність необхідних для повноцінної реалізації децентралізації змін у Конституції України, що робить процес реформування місцевого самоврядування певною мірою незаконним в очах як пересічних громадян, так і в значної частини політичної еліти;

·               нерівномірність розвитку територіальних громад, що зумовлює небажання більш успішних громад об’єднуватися з менш успішними та дотувати їх;

·               доволі складна процедура створення ОТГ, що, з одного боку, унеможливлює процес об’єднання територіальних громад без згоди більшості членів громади, однак, з іншого боку, суттєво утруднює процеси формування ОТГ;

·               супротив з боку значної частини місцевої влади, яка, з одного боку, не хоче втрачати значної частини повноважень (йдеться про місцеві органи виконавчої влади), а, з другого боку, боїться втратити свої посади (йдеться про посадовців органів місцевого самоврядування);

·               складність самої реформи децентралізації, яка передбачає кардинальні зміни у багатьох сферах суспільного життя (політичній, економічній, соціальній, в освіті, медицині тощо);

·               недосконалість та неповна охопленість перспективними планами формування ОТГ всієї території України;

·               боязнь частини громадян, що децентралізація та укрупнення територіальних громад призведе до негативних інфраструктурних змін (закриття лікарень, шкіл тощо) та погіршить якість послуг, які надаватимуть населенню органи місцевого самоврядування;

·               відсутність стабільності законодавчого та інституційного процесів державотворення в Україні, часті зміни пріоритетів владної верхівки та політичного курсу держави, що формує зневіру в можливість успішного реформування місцевого самоврядування;

·               відставання інфраструктурних змін в інших супутніх сферах від процесу формування ОТГ (наприклад, неповне розуміння суті та основних наслідків медичної чи освітньої реформи не дозволяє як громадянам, так і владі, зрозуміти всі нюанси, можливості, потенціал та можливі загрози децентралізації);

·               патерналізм та безініціативність українських громадян, що є наслідком радянського минулого;

·               неефективність функціонування значної частини вже створених ОТГ, що є засторогою для іншим територіальних громад щодо перспектив об’єднання (більшість із створених ОТГ є дотаційними, а в тих ОТГ, які є успішними, поряд із суттєвим зростанням фінансових надходжень також суттєво зросли і фінансові видатки як результат передачі частини повноважень від місцевих органів виконавчої влади до ОТГ).

Що в сусідів?

Досвід інших країн

  1. Не існує єдиного ефективного механізму проведення реформи децентралізації. З одного боку, можна навести приклади успішного проведення реформ, які включали як укрупнення територіальних громад, так і їхню фрагментацію. З іншого боку, аналогічні заходи (об’єднання чи фрагментація громад) могли призводити до негативних наслідків децентралізації.
  2. У Грузії децентралізація супроводжувалася суттєвим скороченням кількості територіальних громад (муніципалітетів) – від 1004 до 69, що на практиці виявилося неефективним з кількох причин: по-перше, надмірно великі муніципалітети утруднювали процес їх адміністрування; по-друге, голови муніципалітетів донедавна призначалися зверху, що робило місцеву громаду усуненою від самоврядування; по-третє, реформа не супроводжувалася фінансовою децентралізацією.
  3. В Польщі під час реформи децентралізації укрупнення торкнулося лише воєводств, кількість яких зменшилася від 49 до 16. На нижчих рівнях (повіти та гміни) межі адміністративних одиниць та громад залишилися незмінними. Водночас чітке розмежування сфер компетенцій, а також надання гмінам реальних повноважень забезпечило успішність реформи децентралізації.
  4. Литва, на відміну від Польщі, пішла шляхом зменшення кількості адміністративно територіальних одиниць. В результатів реформи було утворено 70 адміністративних одиниць, які були об’єднані на основі 581 попередньої. На завершальному етапі реформи було ліквідовано інститут державних адміністрацій, на місце яких прийшли представники виконавчої влади, які з управлінців перетворилися на контролерів законності дій місцевої влади. Здійснюючи якісну оцінку реформи децентралізації у Литві, варто зазначити, що з одного боку, зважаючи та суттєвий прогрес демократичних перетворень у країні, можемо говорити про позитивні наслідки реформи. З іншого боку, багато експертів (у тому числі й литовських) вважають реформу незавершеною, прогнозуючи можливу тенденцію до подальшого укрупнення територіальних одиниць.
  5. У Латвії процес децентралізації відбувався за сценарієм, дуже схожим з українським. Влада довго відтягувала процес реформування місцевого самоврядування, розпочавши його лише у 1998 р. Реформа тривала 11 років і проходила доволі повільно та складно. Добровільне об’єднання громад відбувалося повільно, відбувався спротив з боку місцевої еліти. Завершити процес об’єднання громад вдалося лише з допомогою державних дотацій на розвиток інфраструктури. У результаті реформи з 590 самоврядних одиниць було утворено 110 об’єднаних територіальних громад (країв). Доволі показовим стало те, що на завершальному етапі реформи (2009 р.) 35 громад, які не захотіли об’єднуватися, було об’єднано у примусовому порядку без дотаційних «пряників», в результаті чого вони єдині не виграли від реформи децентралізації. Також варто відзначити, що латвійська влада на цьому не зупиняється і пропонує подальшу децентралізацію до 2021 року з укрупненням базових адміністративних одиниць.
  6. В Естонії процес децентралізації, незважаючи на найбільш очевидний прогрес у плані демократизації на пострадянському просторі, був складним і не до кінця успішним. Перша реформа децентралізації, започаткована у 2004 р., виявилася неповною мірою ефективною, і далеко не всі утворені об’єднані громади – спроможними. У 2015 р. розпочалася друга реформа децентралізації, влада врахувала попередні помилки і встановила чіткі критерії спроможності – громада повинна налічувати не менше п’яти тисяч мешканців. Передбачається, що на І етапі реформування об’єднання територіальних громад буде добровільним, ініціаторам об’єднання держава надаватиме грошову допомогу, а посадовцям, які втратять свої посади через об’єднання – грошову компенсацію. На ІІ етапі реформи тим громадам, що не погоджуються на об’єднання і налічують менше п’яти тисяч мешканців, доведеться примусово об’єднатися, але вже без фінансових заохочень чи компенсацій.
  7. Чехія, здійснюючи доволі успішну реформу децентралізації, навпаки, відмовилася від укрупнення територіальних громад. У невеликій за розмірами країні існує 6250 муніципалітетів із чисельністю населення від 20 до 1,2 мільйона осіб. Зараз у Чехії 2256 муніципалітетів з кількістю жителів, меншою за 300 осіб. Ще 2833 муніципалітетів з кількістю від 300 до 1500 осіб. Фінанси розподіляються серед муніципальних утворень, регіонів і держави на основі формули, визначеної законодавством. Муніципалітети можуть вільно вибирати  організаційну структуру і створювати юридичні особи і муніципальні підприємства.
  8. Схожа ситуація і в Словаччині, де функціонує 2890 муніципалітетів, причому їх кількість з 1990 року до 2014 року зростала. Процес фрагментації територіальних громад був відповіддю на комуністичні інтеграційні процеси. Органи місцевого самоврядування можуть наймати своїх співробітників, фіксувати в значній мірі зарплати, вільно приймати рішення про організаційну структуру, а також створювати власні бюджетні та пайові організації або інші юридичні особи.

Що можна зробити?

Варіанти рішень:

1. Не втручатися у процес формування ОТГ.

Хоч і повільно, цей процес завершиться формуванням ОТГ, які охоплять всю (чи більшість) території. Водночас збережуться наявні проблеми самої реформи децентралізації і функціонування новостворених громад буде характеризуватися наявністю невирішених проблем і конфліктів інтересів як в середині органів місцевого самоврядування, так і між місцевою виконавчою владою та місцевим самоврядуванням.

До потенційної, однак доволі сумнівної переваги такого варіанту можна віднести його демократизм, адже формування ОТГ відбуватиметься без зовнішнього втручання з ініціативи самих громадян.

Недоліки:

·         процес формування ОТГ суттєво затягнеться у часі;

·         частина громадян так і не розумітиме суті та необхідності реформи децентралізації загалом та формування ОТГ;

·         відсутність необхідних законодавчих та інституційних змін знижуватиме позитивний ефект від децентралізації, а відсутність змін до Конституції надасть реформі напівлегального характеру.

2. Намагання пришвидшити процес формування ОТГ з боку виконавчої влади як загальнодержавного, так і місцевого рівнів.

Це може відбуватися як шляхом популяризації ідей об’єднання територіальних громад (позитивно), так  через прямий тиск на посадовців місцевого самоврядування (негативно).У підсумку, невирішеність загальних проблем реформи, особливо, у поєднанні із тиском на місцеву владу, матиме негативні наслідки як для майбутньої ефективності реформи загалом, так і для ефективності функціонування ОТГ.

До переваг такого варіанту можна віднести зростання активності та ініціативності українців.

Недоліки:

·  темпи формування ОТГ хоч і пришвидшаться, однак не будуть оптимальними;

· спостерігатиметься спротив частини громадян (у випадку прямого впливу чи тиску з боку влади);

· відсутність необхідних законодавчих та інституційних змін знижуватиме позитивний ефект від децентралізації, а відсутність змін до Конституції надасть реформі напівлегального характеру.

3. Зробити процес формування ОТГ інтенсивнішим з боку влади шляхом усунення законодавчих та інституційних недоліків, притаманних реформі децентралізації.

Спостерігатиметься пришвидшення процесу формування ОТГ, адже збільшиться рівень довіри громадян у можливість ефективного завершення децентралізації та подальшого успішного функціонування місцевого самоврядування. Водночас темп інтенсифікації процесу формування ОТГ не буде оптимальним, адже далеко не всі громадяни зрозуміють суть вдосконалення реформи децентралізації, або ж банально не знатимуть про ці позитивні зміни.

До переваг такого варіанту можна віднести часткове пришвидшення процесу формування ОТГ, зростання ініціативності українців і ефективність реформи децентралізації та її кінцевих результатів.

Недолік – темпи формування ОТГ хоч і пришвидшаться, однак не будуть оптимальними.

Що пропонує Українська Галицька Партія?

Позиція щодо децентралізації:

Варто здійснювати комплексний механізм інтенсифікації процесу формування ОТГ в Україні.

Крок 1. Внести законодавчі зміни, які перешкоджають повномасштабній реалізації децентралізації:

– утворення виконавчих органів обласних та районних рад; реорганізації місцевих державних адміністрацій в органи контрольно-наглядового типу; правового визначення адміністративно-територіальної одиниці – громади;
– прийняття закону «Про службу в органах місцевого самоврядування», забезпечити рівний доступ до служби в органах місцевого самоврядування для підвищення престижності служби та мотивації місцевих службовців;

– прийняття закону «Про засади адміністративно-територіального устрою України», визначити засади, на яких має ґрунтуватися адміністративно-територіальний устрій, види населених пунктів, систему адміністративно-територіальних одиниць, повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань адміністративно-територіального устрою, порядок утворення, ліквідації, встановлення і зміни меж адмінтеродиниць та населених пунктів, ведення Державного реєстру адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів України;

– законодавче регулювання управління земельними ресурсами в межах території ОТГ; містобудівна документація на місцевому рівні; державний нагляд за законністю рішень органів місцевого самоврядування та ін.

Крок 2. Інтенсивніше реформувати дотичні до децентралізації сфери – освіти і медицини.

Крок 3. Популяризувати ідею децентралізації серед українців і давати детальні роз’яснення потенційних переваг, які матимуть пересічні громадяни від входження в об’єднані громади.

Переваги такого варіанту розвитку подій:

  • суттєве пришвидшення процесу формування ОТГ і швидше завершення реформи місцевого самоврядування;
  • зростання популярності ідей реформування місцевого самоврядування, зростання активності українців;
  • ефективність реформи децентралізації, що сприятиме як демократизації, так і зростанню ефективності суспільства та держави;
  • зростання рівня фінансової та інституційної спроможності територіальних громад, надання реальних можливостей громадам самостійно вирішувати більшість місцевих проблем;
  • формування позивного іміджу України на міжнародній арені як успішного реформатора.

Дякуємо, ваше повідомлення відправленно!

Форма замовлення!

[recaptcha]