Виборча модель

Суть проблеми

Усе вирішують партійні боси

Змішана виборча система, яка діє зараз в Україні, передбачає принцип відносної більшості у мажоритарній складовій та жорсткі партійні списки у пропорційній складовій. Це означає, що керівництво політичних партій самостійно визначає черговість розташування кандидатів у партійному списку і виборці не можуть жодним чином вплинути на порядок проходження кандидатів у парламент, голосуючи за список у цілому. Крім того, чинна виборча система передбачає виборчий поріг у розмірі 5 % (варто зазначити, що у різні роки цей показник набував числового значення у діапазоні 3-5 %) і не допускає до участі у виборах блоки політичних партій.

Перемагають гроші, а не кандидати

Якщо на початкових етапах законодавець передбачив обмеження розмірів виборчих фондів, то у законодавстві такі обмеження зняті. Відповідно останні парламентські та президентські вибори проходили без використання обмежень щодо граничного розміру виборчих фондів. Це не зовсім доцільно, оскільки вибори перетворюються не стільки у змагання особистих якостей кандидатів, скільки у боротьбу їх грошової спроможності забезпечити собі перемогу.

Нові вибори – нові закони

Для країни доби незалежності стало характерним явище, коли кожні вибори відбуваються згідно з новим законодавством. Самі по собі часті зміни виборчого законодавства та виборчої системи не є негативним явищем, адже свідчать про пошук оптимальної моделі виборчої системи. Така практика є виправданою, якщо кожний наступний виборчий закон містить набутий демократичний досвід законодавців у сфері народовладдя. Однак зміст українського законодавства і вибір моделі виборчої системи часто визначалися наявною політичною кон’юнктурою та були політичним рішенням, закріплюючи не так бажання законодавця зробити вибори демократичнішими, як бажання політичної еліти зберегти і зміцнити становище. При цьому звичним стало ухвалення виборчих законів (чи змін до них) під час виборів, що повністю суперечить міжнародним стандартам і негативно впливає на рівень демократичності виборів. Жодна з моделей не виявилася оптимальною.

Самі по собі часті зміни виборчого законодавства та виборчої системи не є негативним явищем, адже свідчать про пошук оптимальної моделі виборчої системи.

Демократію треба зберегти

Із проголошенням незалежності під час виборчих кампаній в Україні відбувався поступовий, однак неухильний процес зниження рівня демократичності виборів. Його найнижчі показники зафіксовано під час президентських виборчих перегонів 2004 р., коли масштаби порушень і використання адміністративного ресурсу досягнули піку. Надалі рівень демократичності виборів став значно вищим. Однак після зміни політичної еліти у 2010 р. наступні виборчі кампанії в Україні показували тенденцію до зниження рівня демократичних виборів, що могло в майбутньому становити загрозу для побудови в нашій державі стабільної демократії західного взірця. Водночас після Революції Гідності і зміни влади спостерігалася подальша демократизація інституту виборів, що й було підтверджено під час позачергових президентських і парламентських виборів 2014 р. Тому важливо, щоб подальші виборчі кампанії не лише зберегли цей рівень демократичності виборів, але й сприяли подальшій демократизації інституту виборів.

Водночас після Революції Гідності і зміни влади спостерігалася подальша демократизація інституту виборів, що й було підтверджено під час позачергових президентських і парламентських виборів 2014 року.

Що відбувається?

Ключові цифри

• Щоб визначити, скільки мандатів партія отримала у виборчому регіоні, голоси за її регіональний список діляться на виборчу квоту. Виборча квота обчислюється за такою формулою: всі голоси за партії, які подолали прохідний бар’єр, додаються, і отримана сума ділиться на 450 – відповідно до кількості мандатів у Верховній Раді. Наприклад, якщо виборча квота становить 30 тисяч голосів, а партія набрала 65 тисяч, то з її регіонального списку до Верховної Ради проходить два кандидата, навіть якщо кожен з них набрав голосів менше, ніж становить виборча квота.

• Хто саме з регіонального списку партії отримає мандат, суттєво залежить від голосів, відданих за кандидатів персонально, що, за логікою розробників законопроекту, і робить регіональні списки відкритими. Окремими положеннями виборчого кодексу встановлено правила розрахунків голосів за кандидатів: кількість голосів за кожного кандидата ділиться на кількість всіх дійсних голосів за всі партії у регіональному окрузі й помножується на 100, кандидати ранжуються відповідно до цього відсотка (враховується лише ціла частина, а дробова – відкидається), і мандати отримують ті, хто набрав найбільший відсоток.
• Окрім цього, всі голоси, які залишаються неврахованими після розподілу мандатів по регіональних списках, – у прикладі, наведеному вище, це 5 тисяч, – стають підставою для розподілення мандатів з загальнонаціонального, так званого “компенсаційного” списку. Якщо сумарна кількість нерозподілених голосів з усіх 27 округів дорівнює, наприклад, 250 тисяч, то при виборчій квоті 30 тисяч партія отримує право на 8 додаткових мандатів. У результаті народними депутатами стають також перші 8 кандидатів з компенсаційного списку, які не здобули перемоги в регіонах
• Серед значимих новел проекту виборчого кодексу можна відзначити:

– зниження прохідного бар’єру на парламентських виборах з 5% до 4%;

– багатомандатна мажоритарна система відносної більшості на виборах до сільських, селищних, районних, районних у містах та міських радах у містах із кількістю виборців менше 90 тисяч;

– гендерна квота, яка передбачає, що в кожній п’ятірці кандидатів у списках не більше 3 є представниками однієї статі;

– вимога обов’язкового навчання для членів виборчих комісій;

– створення регіональних представництв ЦВК;

– ряд додаткових вимог до передвиборчої реклами на телебаченні тощо.

Як так сталося?

Аналіз ситуації:

• Виборча система України зазнала суттєвої еволюції з часу проголошення незалежності. Вибори до Верховної Ради України у 1994 р. проходили за мажоритарною системою абсолютної більшості, яка виявилася нерезультативною, вимагала багато фінансів і часу через потребу в проведенні других турів голосування у одномандатних виборчих округах.

1. У 1998 р. та у 2002 р. вибори до парламенту здійснювались за змішаною виборчою системою – 225 депутатів обиралися за мажоритарною виборчою системою відносної більшості, 225 депутатів – за принципом пропорційного представництва.
2. На чергових парламентських виборах 2006 р. та позачергових парламентських виборах 2007 р. волевиявлення громадян відбувалося за пропорційною виборчою системою із застосуванням жорстких виборчих списків. З 2011 р. Україна на парламентських виборах повернулася до застосування змішаної виборчої системи.
3. Чинна на сьогодні змішана виборча система передбачає принцип відносної більшості у мажоритарній складовій та жорсткі партійні списки у пропорційній складовій. Це означає, що керівництво партій самостійно визначає черговість розташування кандидатів у партійному списку і виборці не можуть жодним чином вплинути на порядок проходження кандидатів у парламент, голосуючи за список у цілому. Крім того, чинна виборча система передбачає виборчий поріг у розмірі 5 % (варто зазначити, що у різні роки цей показник набував значення у діапазоні 3-5 %) і не допускає до участі у виборах блоки партій.
4. На виборах Президента України застосовується мажоритарна система абсолютної більшості. Якщо жоден з кандидатів не набирає більше 50 % голосів виборців, то проводиться 2 тур виборів за мажоритарною системою відносної більшості, в якому беруть участь два кандидати, які набрали найбільшу кількість голосів виборців. Для перемоги у другому турі кандидату необхідно набрати просту більшість голосів виборців.
5. З 2006 р. ситуація виглядала так: депутати обласних, районних і міських рад обираються за пропорційною виборчою системою із застосуванням жорстких списків; депутати сільських і селищних рад, сільські, селищні і міські голови обираються за мажоритарною виборчою системою відносної більшості.
6. Важливим кроком реформування інституту виборів в Україні стало прийняття у 2017 р. проекту Виборчого кодексу. Законопроект не тільки покликаний уніфікувати все виборче законодавство країни, але й пропонує низку ключових змін парламентських виборів:

• запровадження пропорційної виборчої системи з відкритими регіональними списками, за яких виборці голосуватимуть у 27 багатомандатних округах; можливість виборця віддавати голос не лише за партійний список в цілому, але й за конкретних кандидатів з цього списку;
• зниження виборчого порогу з 5 % до 4 %;
• обов’язкове навчання членів виборчих комісій тощо.

8. Попри позитивність цього кроку, варто наголосити на 2 важливих моментах:

– законопроект був підготовлений ще у 2010 р. і нашвидкуруч адаптований до сучасних реалій, тому вимагає доопрацювання (до законопроекту запропоновано внести понад 4 тисячі правок);

– сумнівно, що навіть із ґрунтовним доопрацюванням Виборчий кодекс буде прийнятий (в першому читанні для багатьох депутатів, навіть тих, хто голосували за Виборчий кодекс, його прийняття стало повною несподіванкою; більше того, деякі депутати, виступаючи проти Кодексу, але не бажаючи псувати свій імідж, сміливо голосували за проект, будучи впевненими, що він не буде прийнятим).

Що в сусідів?

Досвід інших країн

• Жодна виборча система не є ідеальною, тому роблячи вибір певної моделі виборчої системи для конкретної країни, необхідно враховувати цілий комплекс різноманітних чинників, починаючи від традицій та історичних особливостей розвитку держави, і закінчуючи сучасним суспільно-політичним ладом, типом партійної системи, соціально-політичною структурою суспільства тощо. У всіх інших аспектах проблема є неоднозначною і дискусійною.
• Мажоритарна система відносної більшості використовується, як правило, тільки на парламентських виборах, однак в Європі вона теж не є поширеною. Серед європейських країн, що використовують такий різновид мажоритарної системи, можна назвати Велику Британію, серед країн американського континенту – США та Канаду.

1. Пропорційна виборча система є набагато більш поширеною на парламентських виборах в Європі. Зокрема, такий її різновид, як пропорційна система із жорсткими (закритими) списками, діє, наприклад, у Греції, Португалії та ін. Інший різновид пропорційної виборчої системи – з преференціями (відкритими списками) – є набагато більш популярним в Європі і застосовується, зокрема, на парламентських виборах в Австрії та Бельгії У Швейцарії існує специфічний різновид пропорційної виборчої системи з преференціями – панашаж, який передбачає, що виборці можуть голосувати як за партію, так і за окремих кандидатів з партійного списку. При цьому виборець може надавати преференції кандидатам з різних партійних списків.
2. Важливим аспектом функціонування пропорційної виборчої системи є характеристика виборчих округів, які завжди є багатомандатними, однак, можуть застосовуватися у двох варіантах: загальнонаціональні та регіональні виборчі округи. В першому випадку (Україна, Нідерланди) виборчим округом є територія всієї країни, а депутати обираються із єдиного загальнонаціонального виборчого списку партій. В другому випадку регіональні виборчі округи і виборець голосує за регіональний список партій. Такий варіант практикується в більшості європейських країн, де функціонує пропорційна виборча система. Також застосовується варіант, коли основна частина депутатів обирається в регіональних виборчих округах, однак для нівеляції диспропорції певна кількість мандатів перерозподіляється в межах цілої країни (Естонія, також пропонується для України).
3. Ще одним важливим питанням, яке має безпосереднє відношення до пропорційної виборчої системи, є можливість чи заборона на участь у виборах не лише політичних партій, але й блоків партій. Європейський досвід показує як заборону, так і дозвіл на участь блоків політичних партій у виборчих перегонах. Часто у випадку участі у виборах партійних блоків для них встановлюється більш високий виборчий поріг, ніж щодо політичних партій.
4. У контексті президентських виборів 2016 р. у США і подальших спроб Росії втручатися у вибори в Європі багато країн або відмовляються від використання е-голосування, або відтерміновують його впровадження. Для ефективного і надійного використання е-голосування повинні бути такі умови:

• наявність високого рівня довіри громадян до інформаційних технологій і е-голосування;
• високий рівень розвитку інформаційних технологій;
• високий рівень комп’ютерної грамотності;
• розвинена нормативно-правова база;
• ефективна і зручна інформаційна система;
• високий рівень захищеності інформаційної системи.

Що можна зробити?

Варіанти рішень:

1. Не підтримувати прийняття виборчого кодексу.

Переваги такого сценарію:

• виборче законодавство не здійснює ключового впливу на виборчу практику, яка залежить від рівня політичної свідомості і культури виборців;
• наявна виборча система є доволі продуманою, вона вдосконалювалася роками, а її змішаний характер є компромісом, який нейтралізує недоліки мажоритарної та пропорційної систем і дає змогу проявитися перевагами обох виборчих систем;
• пропонована виборча система є занадто складною не тільки для пересічного виборця, але й для виборчих комісій і органів влади, відтак практика її реалізації буде складною і призведе до численних порушень;
• виборча реформа і зміни до виборчого законодавства українська влада намагається реалізувати перед виборами, що є порушенням демократичних стандартів, відповідно до яких прийняття нового виборчого законодавства або внесення змін до чинного повинно відбуватися не пізніше, ніж за рік;
• українські громадяни вже звикли до чинних виборчих правил і кардинальні нововведення лише дезорієнтують пересічного виборця.

2. Підтримка виборчого кодексу в цілому, критика його окремих положень.

Переваги такого варіанту:

• збільшення шансів на прийняття вдосконаленого виборчого кодексу, який зробить виборче законодавство більш досконалим, а виборчу практику більш демократичною;
• уніфікація виборчого законодавства як важлива умова відсутності правових колізій і ефективного застосування виборчого закону.

Що пропонує Українська Галицька Партія?

Позиція щодо виборчих моделей:

Країні потрібен комплексний підхід до виборчої реформи, який включатиме внесення законодавчих змін:

• уніфікація виборчого законодавства та приведення його у відповідність до міжнародних демократичних стандартів,
• інтенсифікація процесу реформування сфери судочинства (запровадження реальної відповідальності за вчинені під час виборів правопорушення) та інформаційної сфери (незалежність мас-медіа, яка сприятиме об’єктивному висвітленню виборчої кампанії і її прозорості),
• популяризація ідей реформування виборчої системи серед українців і детальні роз’яснення суті, особливостей і переваг нового виборчого кодексу.

Для цього необхідно здійснювати такі кроки:

Крок 1. Провести зустрічі з виборцями для роз’яснення ідеї виборчої реформи, її комплексного характеру і необхідності вдосконалення пропонованих законодавчих змін.

Крок 2. Здійснити тиск на парламентарів (через ЗМІ, депутатські приймальні, акції прямої дії, органи місцевого самоврядування тощо) з вимогою прийняття вдосконаленого Виборчого кодексу.

Крок 3. Провести просвітницьку кампанію про суть і особливості нової виборчої системи, особливості здійснення волевиявлення і формування влади в нових умовах.

Крок 4. Ініціювати ефективну і справедливу судову реформу, яка дасть змогу притягати до відповідальності винних у здійсненні правопорушень під час виборів.

Крок 5. Підтримати ключові зміни у виборчому кодексі:

– запровадити пропорційну виборчу систему з відкритими партійними списками. Це дозволить уникнути деперсоніфікації і нівелює корупційні схеми під час формування виборчих списків політичних партій;

– здійснити територіальний поділ країни на 27 виборчих округів з регіональними партійними списками. Це дасть змогу забезпечить регіональне представництво інтересів виборців, збільшить відповідальність і ефективність депутатів перед виборцями;

– застосувати гендерну квоту під час формування партійних списків. Це дасть змогу забезпечити рівномірніше представництво різних статей у парламенті;

– запровадити обов’язковість навчання членів виборчих комісій. Обов’язковою умовою ефективного функціонування виборчих комісій має стати суттєве підвищення рівня оплати праці членів виборчих комісій усіх рівнів і розробка ефективних механізмів протидії корупційним схемам у процесі підготовки.

Крок 6. Ініціювати внесення змін, доповнень чи вдосконалення таких положень виборчого кодексу:

– зменшення розміру виборчого порогу з 4 % до 3 %. Це дасть змогу адекватніше представити інтереси різноманітних суспільних груп в парламенті, сприятиме розвитку політичних партій, збільшить рівень пропорційності виборчої системи і мінімізує втрату голосів виборців;

– повернення вимоги щодо відсутності судимості за навмисний злочин у кандидатів у президенти і народні депутати (проект виборчого кодексу суперечить Конституції), що не допускатиме до влади людей з кримінальним минулим;

– ліквідація (або модифікація) процедури збору підписів на підтримку висунутих кандидатів. Збір підписів супроводжується підкупом і зловживаннями, тому його можна використовувати лише за умови наявності дієвих механізмів нейтралізації зловживань. На виборах президента незрозумілою є підміна підписів виборців підписами осіб, які мають представницькі мандати. На місцевих виборах збір підписів недоцільний, особливо на рівні невеликих сіл і містечок;

– обмеження фінансування виборчих фондів суб’єктів виборчого процесу, що дасть змогу обмежити масштаби передвиборної агітації і поширення політичної реклами, відтак поставить кандидатів чи партії у більш рівні умови під час виборів. Водночас такі обмеження не повинні перешкоджати можливості для кандидатів і партій проводити повноцінні виборчі кампанії;

– надання можливості участі у парламентських виборах не лише політичним партіям, але й блокам, це збільшуватиме спектр представництва політичних сил у парламенті, рівень представництва інтересів українців у владних структурах;

– включення до складу виборчих комісій фахівців з виборів для збільшення рівня професіоналізму виборчих органів; запровадження практики призначення членів виборчих комісій з правом дорадчого голосу, які стежитимуть за діяльністю комісій, вноситимуть пропозиції, відстоюючи тим самим інтереси політичних сил;

– спрощення механізму голосування виборців. Для цього варто передбачити наявність у виборчому бюлетені переліку всіх регіональних списків партій (а не тільки місця для внесення виборцем порядкового номеру регіонального списку партій, що може дезорієнтувати виборців)

– ініціатива розробки законодавчої бази для впровадження механізму електронного голосування як додаткового способу волевиявлення,

– забезпечення безпеки виборів під час російської агресії.