Бюджетно-фінансова децентралізація

Суть проблеми

Гроші є, але немає можливостей їх використання

Розмитий характер влади на рівні областей і районів, обмеженість реального контролю органів місцевої влади щодо своїх бюджетів призвели до невизначеності у розподілі повноважень і відповідальності між рівнями влади, насамперед у сферах освіти та охорони здоров’я, транспорту, соціального забезпечення, економічного розвитку.

Немає стимулу для розвитку

Застосування видаткових нормативів при формуванні бюджетів та покриття з державного бюджету різниці між видатками та доходами не створювали умов для стимулювання органів місцевого самоврядування в економічному розвитку.

Неякісна освіта і медицина у регіонах

Відсутність стимулів до ефективного використання бюджетних грошей і оптимізації системи надання послуг роками стримувало вирішення складного завдання – раціоналізації шкільної мережі або мережі лікарень, внаслідок чого в Україні один з найнижчих в світі показників кількості учнів на одного вчителя (8 при 13-15 в європейських країнах) та істотно більші показники кількості на 10 тисяч мешканців лікарів (43) та лікарняних ліжок (91), ніж в європейських країнах (в Польщі – 22 і 67 відповідно).

Що відбувається?

Ключові цифри:

1. Незважаючи на декларування кожним новим урядом необхідності сучасних підходів щодо збалансованості централізації і децентралізації в державному управлінні, реальних кроків у цьому напрямку не робилось до 2014 року, коли були схвалені концептуальні засади реформи децентралізації. Головним завданням реформи було досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевої і виконавчої влади на різних рівнях, забезпечення фінансової незалежності місцевих бюджетів і формування спроможних територіальних громад.

2. З 2015 року діє нова система міжбюджетних трансфертів, яка змінила підходи до бюджетного вирівнювання – перехід від системи вирівнювання місцевих бюджетів «за видатками» до системи вирівнювання за доходами (залежно від рівня надходжень на одного українця). Частка всіх трансфертів з початку бюджетної децентралізації знаходиться на рівні 55-60% доходів місцевих бюджетів, це вище від аналогічних показників подібних за розмірами території, кількістю населення та структурою державної влади країн (48-50% в Польщі).

3. Структура видатків державного та місцевих бюджетів України в останні роки склалась внаслідок відсутності реальних реформ та кількох хвиль передвиборчих популістичних рішень:
• надмірна частка витрат на житлово-комунальні субсидії, які отримують 65% сімей (при 3-5% в сусідніх європейських країнах);
• виплати соціальної допомоги без перевірки на нужденність (пільгові перевезення пасажирів, виплати на дітей, пільги на житлово-комунальні послуги, інші);
• обслуговування державного боргу, що становив 2,142 трлн грн на початок 2018 року;
• покриття постійно зростаючого дефіциту бюджету Пенсійного фонду (власні надходження ПФУ в 2018 році плануються в сумі 206,5 млрд грн при видатках 345,8 млрд грн).

Як так сталося?

Аналіз ситуації:
– У результаті переобтяження бюджетів соціальними зобов’язаннями, необхідністю обслуговування державного боргу та об’єктивно високою часткою видатків на національну безпеку та оборону, в Україні витрачається дуже мало коштів на організацію послуг від держави та фінансування програм розвитку.
– Постійне зростання видатків соціального спрямування на тлі зменшення видатків на розвиток, покриття дефіциту за рахунок зростання державного боргу, характеризує бюджетну політику від державного до місцевого рівнів як політику проїдання.
– Високий рівень концентрації фінансових ресурсів у державному бюджеті і залежність місцевих бюджетів від державного свідчать про недосконалість розподілу дохідно-видаткових повноважень між рівнями управління і системи міжбюджетних відносин.
– У результаті основним інструментом фінансового розподілу та вагомим джерелом формування доходів місцевих бюджетів стали субвенції з державного бюджету (їх частка в загальному обсязі трансфертів зросла з 48% в 2013 році до 91% у 2018 році).
– Надмірне використання субвенцій дестимулює органи місцевого самоврядування до пошуку власних джерел доходів місцевих бюджетів та ставить місцеву владу в пряму залежність від центральних органів державного управління.
– Коригування даних з огляду на інфляцію (ріст цін за 2014 рік – 25%, 2015 – 43%, 2016 – 12%, 2017 – 14%) вступає в протиріччя з риторикою центральної влади щодо радикального зростання місцевих бюджетів.
– Суттєвими недоліками чинної в Україні системи міжбюджетних відносин є:
a) неузгодженість та перетин повноважень між органами державної влади та місцевого самоврядування,
б) недоліки системи формування власних доходів місцевих бюджетів, які зменшують можливість отримання в повному обсязі доходів місцевих бюджетів і досягнення реальної бюджетної самодостатності:
– недиверсифікованість податкових надходжень, основну частку яких становить податок на доходи фізичних осіб, при цьому до 70% його надходжень в більшості сільських та селищних бюджетах забезпечуються за рахунок оподаткування заробітної плати працівників бюджетної сфери;
– зарахування податку з доходів фізичних осіб до місцевих бюджетів за місцезнаходженням підприємств, що, враховуючи існуючу в Україні практику реєстрації чи розміщення більшості значних підприємств в адміністративних центрах, призводить до недоотримання громадами податку на доходи тих працівників, які проживають та отримують соціальні послуги не за місцем праці;
– відсутність доступу в органів місцевого самоуправління до даних про фактичну сплату окремих податків платниками, які перебувають чи здійснюють підприємницьку діяльність на відповідних територіях, що не дозволяє їм сприяти максимальній мобілізації податків і зборів;
– неповнота даних в електронному реєстрі прав власності на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, виписка з якого є підставою для нарахування податку на нерухомість (внесені дані лише про 40% майна);
– сповільненість процесу передачі земель поза межами населених пунктів в розпорядження органів місцевого самоврядування (фактично розпочався лише з 2018 року);
в) недоліки системи міжбюджетних трансфертів, які порушують справедливість фінансового вирівнювання та не відіграють стимулюючої ролі для розвитку:
– залежність механізму розрахунку базової дотації лише від рівня надходжень на одного жителя податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток підприємств (для обласних бюджетів), що не враховує інші податкові надходження (акцизні податки, податок на майно). У результаті, обсяги базової дотації для місцевих бюджетів з приблизно рівними доходами можуть відрізнятися у 8-10 разів;
– недоліки формули розрахунку освітньої субвенції, що не враховує реальний контингент учнів та потреби збільшення педагогічного персоналу, поділ класів на групи при вивченні окремих предметів, видатки на заміну тимчасово відсутніх працівників та інші критерії;
– несправедливість механізму розподілу субвенції на формування інфраструктури ОТГ пропорційно до площі та кількості сільського населення – без врахування населення селищ та малих міст, які в багатьох випадках не відрізняються за кількістю жителів чи інфраструктурою від сіл;
– розподіл в ручному режимі коштів Державного фонду регіонального розвитку (ДФРР) і субвенції відповідно до звернень депутатів, органів місцевої влади, що створює умови для корупції і лобіювання інтересів певних політичних сил;
в) недосконалість критеріїв формування спроможних громад, що призводить до створення частини громад, нездатних забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема, в освіті, культурі, охороні здоров’я, соціальному захисті, житлово-комунальному господарстві.
– Загальною причиною низької фінансової спроможності є вкрай обмежений обсяг коштів бюджетів усіх рівнів. Так, власні доходи лише місцевих бюджетів Польщі як країни з найбільш схожою концепцією реформи бюджетної децентралізації у 2016-ому становили еквівалент 760 млрд грн, що у 3-4 рази більше власних доходів місцевих бюджетів в Україні в останні роки. Така ситуація є наслідком відсталості економіки України, високого рівня тінізації і низьких надходжень до бюджетів.

Що в сусідів?

Досвід інших країн

1. Ступінь фінансово-бюджетної децентралізації у різних країнах світу істотно відрізняється у залежності від системи адміністративно-територіального устрою і моделі розподілу фінансово-бюджетних ресурсів. Відповідно до цього коливається і частка доходів (видатків) місцевих бюджетів у структурі зведеного бюджету. Так, у Польщі вона становить 31,3%, у Словаччині – 15,8%, у той час як у Данії – 65 %, а в Угорщині – 12,9% (у Чехії – 25,8%, у Німеччині – 18,0% тощо).
2. Водночас у цих країнах чітко визначені та закріплені на законодавчому рівні державні і самоврядні (власні та делеговані) функції на всіх рівнях адміністративно-управлінської ієрархії, з визначенням джерел фінансового наповнення бюджетів відповідних органів влади. При цьому, органи місцевого самоврядування наділені достатніми повноваженнями для адміністрування та збору власних податків, що сприяє максимальній мобілізації податкових надходжень у місцеві бюджети, зокрема від податку на землю і податку на нерухомість. Як наслідок, місцеві податки та збори відіграють вагому роль у наповненні дохідної частини бюджетів органів місцевого самоврядування (у Польщі – 41%, у Німеччині – 46%, у Франції – 67%). Важливу роль у наповненні місцевих бюджетів європейських держав також відіграє частка ПДФО, яка сплачується за місцем фактичного проживання фізичної особи-платника податку. Разом із цим, у більшості розвинених країн світу непрямі податки відносяться виключно до джерел наповнення загальнодержавних бюджетів, а справляння акцизу з роздрібного продажу підакцизних товарів взагалі не здійснюється, оскільки за своєю суттю воно є подвійними оподаткуванням, сприяє тінізації економіки та посилює диспропорції регіонального розвитку.
3. У країнах ЄС діє кілька основних моделей організації бюджетно-фінансової системи:
– англосаксонська –  передбачає доволі високий рівень фінансової самостійності та самодостатності органів місцевого самоврядування і найбільш виразно уособлює принцип субсидіарності (поширена у Великобританії, Австралії, Канаді та США);
– континентальна – характерна супідрядність органів місцевого самоврядування (органи влади місцевого рівня перебувають у фінансовій залежності від відповідних регіональних інституцій, а ті фінансово підпорядковуються відповідним центральним органам). Модель поширена у більшості держав континентальної Європи, зокрема у Франції, Італії, Іспанії, Польщі, Угорщині тощо;
– змішана поєднує у собі риси англосаксонської і змішаної моделей, передбачає фінансову супідрядність органів місцевого самоврядування нижчого рівня у відношенні до владних інституцій, які знаходяться вище за рангом в ієрархії держави. Така супідрядність спирається на систему делегованих повноважень і передбачає високий рівень автономності органів місцевого самоврядування та їх права розпоряджатися фінансово-бюджетними ресурсами. Змішана система набула свого поширення у Німеччині, Словаччині, Австрії, Японії тощо;
– скандинавська (поширена у скандинавських і прибалтійських державах) –  фактично тотожна континентальній, проте передбачає не три (громада – регіон – держава), а чотири рівні владної ієрархії (громада – округ (район) – регіон – держава), в якій два проміжні рівні мають доволі незначні фінансово-бюджетні повноваження (виконують радше просторово-координаційні функції), спираючись при цьому на доволі розвинуті та активні інститути громадянського суспільства.
– Загалом, кожна з описаних моделей забезпечує управління територіями європейських країн на основі принципу субсидіарності, орієнтованого на децентралізацію фінансово-бюджетних ресурсів, яка може відбуватись за трьома основними напрямами:
– децентралізація видатків;
– децентралізація доходів;
– процесуально-організаційна децентралізація.

Що можна зробити?

Варіанти рішень:

1. Продовження адміністративно-територіальної реформи в руслі нинішньої моделі «добровільно-примусового» об’єднання громад.

При такому сценарії бюджетно-фінансова децентралізація і надалі спиратиметься на метод проб і помилок, а нормативно-правові акти прийматимуться після виникнення проблеми, постійно за ними не встигатимуть. Укрупнення громад, яке стає в такій ситуації чи не єдиним критерієм успішності реформи, поступово перетвориться у самоціль. Об’єднання проводитиметься навколо великих успішних економічних центрів. при цьому периферійні і депресивні сільські та гірські території все частіше ставатимуть нікому не потрібними, знелюднілими (у кращому разі як сировинні зони для ведення великоземельного сільського господарства, у гіршому – зони спустошення, деградації земель і екологічних проблем).

2. Радикальне об’єднання згори на наступних місцевих виборах.
Такий сценарій передбачає відмову від задекларованого курсу на добровільне об’єднання громад і перехід до директивного варіанту проведення адміністративно-територіальної реформи. Тобто до наступних місцевих виборах будуть сформовані проекти об’єднання усіх існуючих громад на основі нової моделі адміністративно-територіального устрою. Результатом реалізації такого сценарію стане зменшення кількості адміністративно-територіальних одиниць, проте без принципових змін у рівні фінансової спроможності громад.

3.Інституціоналізація задекларованого курсу на добровільне об’єднання громад і проведення на цій основі реальної децентралізації.

З економічної точки зору, найбільш виправданий сценарій, який здатний забезпечити нарощування фінансової спроможності місцевої влади за європейським зразком. Його реалізація передбачає прийняття низки законів для передачі місцевій владі частини доходів, проте потрапляють до інших бюджетів (ПДФО за місцем фактичного проживання працівника і частини податку на прибуток за місцем фактичного знаходження підприємства). Сценарій передбачає прийняття законодавчих актів, які регламентуватимуть процедуру добровільного об’єднання громад без вказівок згори, банкрутство громади у разі фінансової неспроможності і небажання об’єднуватися із сусідами.

Що пропонує Українська Галицька Партія?

Позиція щодо фінансово-бюджетної децентралізації

Крок 1. Створити базові передумови успішної реалізації децентралізації:

– встановити чіткий розподіл видатків між бюджетами і розподіл доходів; припинити практику щорічних змін, бо це ускладнює можливість планування та посилює розбалансованість місцевих бюджетів;
– встановити державні стандарти надання суспільних послуг  і фінансові нормативи їх забезпечення для всіх галузей (у першу чергу освіти, охорони здоров’я);
– привести у відповідність до визначеного ст.142 Конституції принцип компенсації державою витрат органів місцевого самоврядування, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, щодо фінансування з коштів державного бюджету встановлених державою пільг;
– негайно переглянути перспективні плани формування територій громад на відповідність чітким економічним критеріям, насамперед визначеному рівню реальних джерел та обсягів доходів, які мають забезпечити майбутні видатки ОТГ;
– створити правовий механізм приєднання/банкрутства створених ОТГ, що не відповідають визначеним економічним критеріям спроможності, з метою забезпечення рівних можливостей для розвитку та ефективніших з економічної точки зору конфігурацій громад навколо центрів економічного росту; запровадження стимулів для ОТГ, які об’єднуються з неспроможними громадами.

Крок 2. Посилити мотивацію місцевих громад до ефективного використання місцевих ресурсів та власних можливостей:

– зміна існуючого порядку зарахування податку з доходів фізичних осіб до місцевих бюджетів за місцем праці на зарахування в місцевий бюджет за місцем фактичного проживання особи, що забезпечить справедливий розподіл надходжень до місцевих бюджетів;
– збільшення частки відрахування в місцеві бюджети податку з доходів фізичних осіб взамін виключення з їх доходів окремих рентних та акцизних платежів, величина яких безпосередньо не залежить від ефективності місцевої влади, а є наслідком вигідного територіально-географічного розташування;
– розширення прав органів місцевого самоврядування по адмініструванню та контролю за сплатою місцевих податків і зборів; доступ посадових осіб місцевого самоврядування, які займаються аналізом та плануванням бюджету, до інформації про сплату податків та інших обов’язкових платежів фізичними особами;
– впровадження муніципальних фіскальних реєстрів, що міститимуть відомості про нерухоме майно, земельні ділянки та надаватимуть можливість збільшення податкових надходжень для місцевого бюджету; облік учнів, дітей дошкільного віку; громадян, що потребують соціальної допомоги, реєстри осіб пільгових категорій, що дасть можливість оптимізувати видаткову частину та наповнити дохідну частину місцевих бюджетів, проаналізувати обсяги пільг та доцільність їх надання, спрогнозувати необхідний обсяг цільових коштів на повне забезпечення виконання делегованих повноважень.

Крок 3. Усунути недоліки існуючої системи міжбюджетних трансфертів, що порушують справедливість фінансового вирівнювання та не відіграють стимулюючої ролі для розвитку:

– врахувати при розрахунку базової чи реверсної дотацій, поряд з надходженнями на одного жителя податку на доходи фізичних осіб та податку на прибуток підприємств, показників інших бюджетоутворюючих надходжень до місцевих бюджетів, зокрема частини акцизних податків, єдиного податку, податку на майно, що зробить більш справедливою залежність розміру цих дотацій від загального обсягу доходів місцевих бюджетів, а не окремих надходжень;
– забезпезпечити прозорість процедур та чіткість критеріїв формування субвенцій з державного бюджету, розподіл коштів яких   здійснюється не за формульним підходом, а в «ручному» режимі (субвенція на здійснення заходів щодо соціально-економічного розвитку окремих територій, кошти Державного фонду регіонального розвитку), що зменшить ризики політичної корупції та лобіювання інтересів окремих політичних сил;
– усунути недоілки формул розрахунків субвенцій з державного бюджету, насамперед освітньої субвенції, що не враховує динаміку учнів та реальні потреби освітньої сфери; субвенції на формування інфраструктури ОТГ, показник кількості сільського населення при розрахунку якої не враховує мешканців мало відмінних за інфраструктурою селищ та малих міст.

ПОВІДОМИТИ ПРО ПОМИЛКУ

[recaptcha]

Повідомити

Дякуємо, ваше повідомлення відправленно!

Форма замовлення!

[recaptcha]